“民以食为天”，粮食安全是古今中外都非常重视的问题。作为一个全球性的话题，粮食安全总是让人揪心，欠发达国家存在近忧，发达国家也有远虑。中共十八大报告中多次提到“粮食安全”，指出粮食安全与能源安全、霸权主义等问题是世界经济增长不稳定的因素，必须加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。

怎样才算是实现了“粮食安全”？在物资匮乏的年代，丰年有饱饭吃，灾年不至于饿殍遍野，就已经算是安全。随着经济社会的发展，粮食安全”这一概念的内涵和外延都丰富了很多。现代意义上的“粮食安全”指的是能确保所有的人在任何时候既买得到又买得起他们所需的基本食品，此概念涵盖三个层面：一是确保生产足够数量的粮食；二是最大限度地稳定粮食供应；三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食。

但在世界经济、社会进入新格局的形势下，以上述三个层面的内容为衡量指标，目前全球粮食安全存在着新的挑战。

全球粮食产需格局发生重大变化

现阶段，全球粮食处于供需格局趋紧的时期，这源于全球农业布局的重新洗牌。当前我国粮食主产区大多分布在经济不发达、水资源不丰富的内陆地区，沿海发达地区则从粮食主产区、产销平衡区转变成主销区。而全球的农业布局正好与之相反，正在形成的一个趋势是，西方发达国家继续巩固其农业大国地位，而非洲、亚洲等不发达地区则逐渐从粮食净出口国变成净进口国。有研究表明，在过去的40年中，世界农业的人均粮食产量增加了17%，总产量增加了145%。但非洲的农业却一直在衰落，粮食产量从上世纪60年代开始降低了10%，粮食的亩产水平仅为全球平均水平的一半；粮食自给率也从上世纪60年代初的98%，降低至20世纪90年代的50%左右。欧美发达国家地广人稀，在技术上，农业的工业化程度非常高，从种子的研发到流通到终端市场漏损的控制等全产业链上都处于领先地位；在模式上，规模化经营占主导地位，意味着粮食的生产效率高，农民收益好，加上国家经济实力雄厚（虽然现在负债累累），对农业补贴力度大，使得这些传统的农业大国优势地位在国际竞争中得以巩固加深。

近年来，美国重返亚洲成为热门话题，美国战略重心的东移，反映了其在军事上和经济上对亚洲市场的重视和争夺的决心。如今，粮食已逐渐取代石油，成为美国的战略资源。作为美国粮食竞争力的延伸，“粮食美元”也应运而生。意为美国凭借着自身强大的粮食生产扩张体系成为了全球最大的农产品生产国和出口国，而进口的美国粮食需要支付美元，有助于重塑美元的强势地位。面对如此强劲的对手，欠发达国家自然处于下风。反而在工业上，由于存在人力成本等比较优势，欠发达国家占据了初加工领域，在国际分工上赢得一席之地。

这样的趋势下，国际农产品市场很可能出现以西方发达国家为主产区，部分国家为产销平衡区，以及欠发达国家为主销区的新供需格局。而保证新供需格局平衡的关键在于中国、印度等人口大国是否能实现产销平衡。但问题在于，工业发展带来的经济增长使得欠发达国家普遍出现了“重工轻农”的现象，严重偏低的比较收益导致这些国家内部粮食种植格局发生了深刻的变化，这就是中国正在发生的事情。自1978年以来，我国稻谷产量仅增长50%，种植面积更加减少了19%，早稻种植面积更是连年下降。我国小麦的种植面积也在不断缩小。1998年我国小麦播种面积为4.4661亿亩， 2012年小麦播种面积为3.62亿亩，十四年来小麦播种面积减少了18.9%。

观察2000-2012年的数据发现，全球谷物产不足需的年份多于产大于需年份。其中小麦有6次出现缺口，4次盈余，3次持平。玉米有8次出现缺口，2000-2003连续四年以及2005-2006连续两年产不足需。大米产需情况相对宽裕，仅有3年产不足需。虽然全球谷物供需格局有一定的自我调节能力，在产需缺口到达了一定的程度之后，上涨的价格将刺激生产，弥补缺口，使得全球供需总体保持稳定，但不可忽视的是，谷物库存消费比在2000-2003年间有较大幅度的下滑，2003年之后维持在较低的水平，全球谷物告别高库存时代。

市场的不完善导致粮食供给仍存在诸多隐患

粮食供给是一个比生产更大的概念，一国的年度粮食供应量由产量、进口量和库存组成。但供应量并不等于供应能力，两者的有效转化需要一个高效率的市场环境，然而在现实世界中，这个环境条件仍然很不足。

从发达国家严重的粮食浪费和非洲地区同样严重的饥馑共存的局面，我们可以深刻地认识到当今世界缺的不是粮食，而是缺乏一个粮食自由流通的市场。尽管联合国等组织多年来努力不懈地致力于构建更自由的市场，但国际社会缺乏强有力的约束机制，使得这些努力常常付诸流水，或者收效甚微。这使得严重的浪费与严峻的饥馑现象同时存在于地球上。去年 芬兰阿尔托大学的一项研究表明，如果世界各地都把粮食浪费比例降到最低，减少一半浪费并多养活10亿人的目标是可以实现的。10亿人，正好是全球饥饿人口的数量。正是鉴于这些让人痛心的“不良记录”，对于粮食这种有“生存特性”的商品，各国都非常谨慎，以国际市场作为本国粮食供应的主要来源成为不得已，而非主动的选择。

国内粮食流通也并非完全畅通，尤其对于转型时期的市场。改革开放以来，经过三十多年的发展，我国基本建立了社会主义市场经济体制，粮食流通放开的二十年也使粮食市场雏形显现，告别了计划时代。但与发达国家相比，我们正处于大转型时期，改革到了深水区，是否能够平稳过渡是现阶段最大的课题。如果不去考虑市场机制的约束条件而施行市场理论，很可能适得其反。因此，很多现实问题需要我们结合国情具体分析。当前，国内区域市场之间高昂的交易成本对粮食主销区的粮食安全构成威胁。在区域分工的格局下，如果区域间的要素流通无障碍，交易成本无限小，那么即使销区保持零库存也是可行的。但众多的客观壁垒阻隔着国内粮食的自由流通，导致粮食结构性供需失衡的情况时有出现。据研究，我国粮食流通费用占生产成本的30%-50%，而发达国家仅为10%-25%。一个原因是物流设施落后，如我国粳稻主产区东北地区，经常在丰收年份由于运力不足而出现“卖粮难”，最终的结果是关内粮食供过于求，价格下降，而关内的销区承受了因运输成本提高而不降反升的价格。另外一个原因是制度问题。由于地域、部门分割严重，我国粮食生产、流通领域之间缺少必要的沟通和衔接，粮食产业一体化尚未真正形成。这样的情况下，销区的粮食安全面临着重大的外部不确定性。

全球将进入高粮价时代

未来国际粮食市场将告别低价时代，贫困的国家将更难获得粮食，原因有三：

一是国际粮食新供需格局的形成将推升国际粮价。相对于工业品，国际粮食的贸易深度依然偏低，这受制于国际粮食市场缺乏约束和各国对粮食的高度重视。2012年全球谷物贸易总量为2.74亿吨，占消费量的13.8%。其中小麦的贸易深度最高，全年贸易量为1.4亿吨，占消费量20%，这与小麦传统的贸易发达相关。而玉米和大米的贸易量仅占消费量的11.3%和8%。但如上所述，随着工业化的发展，很多欠发达国家面临着国内粮食种植面积下降的普遍问题，而与此同时，需求持续增长，导致国内供需紧张，不得不借助于国际市场。这些国家的需求进入国际市场，必然刺激国际粮价上涨。对于已经成为三大主粮净进口国的中国而言，未来日益膨胀的国际需求将加大我国粮食的采购成本。

二是新一轮全球流动性的释放和经济回暖预期刺激国际大宗商品价格走高。对于2013年的世界经济，虽然仍存在很大的不确定性，但不管是高盛，还是摩根士丹利，不管是宏观经济学家，还是市场分析人士，都普遍看好。全球在美国QE4的启动下将进入新一轮的流动性宽松阶段。如果未来经济前景真的符合市场乐观预期，那么经济回升与宽松的货币政策结合，大宗商品价格依然居高不下。

三是发达国家持续削减农业补贴，推动全球农产品价格上升。2012年7月，美国众议院农业委员会通过了一项农业法案，将减少农业补贴和食品券等项目支出，在未来十年中削减350亿美元政府开支。6月份众议院也通过了一项废除实施20年之久的农业直接支付补贴政策。可以预见，在债务危机以及来自国内舆论（欧美农民收入高但仍享受补贴导致其他群体不满）和国际贸易谈判的压力下，继续削减农业补贴将是未来一段时期内欧美农业政策的基调。如此一来，失去高额农业补贴的农产品价格将大幅上升。

总体而言，国际粮食价格将进入新一轮上升通道。对于一些贫穷的国家而言，由于在全球分工之中缺乏比较优势，外汇储备非常有限，粮价的上涨使其更难获得粮食，加深粮食安全困局。

思考：销区粮食储备仍有待进一步加强

在全球产需新格局转型导致的紧平衡状态、交易费用高企导致国内外粮食市场供给能力偏低以及国际粮价告别低价时代的新形势下，从粮食生产、供给以及价格三个指标看，全球粮食安全现状并不那么乐观。1月15日，国家副总理李克强同志到国家粮食局科学研究院考察调研时指出，“仓廪实、天下安”，粮食是安天下之本，尤其当前国际市场粮食价格高位震荡，未来仍可能反复出现，我国农业特别是粮食这个基础任何时候都不能削弱。并提出要做好“广积粮、积好粮、好积粮”三篇文章：广积粮，就是要着力稳定粮食产量和提高粮食综合生产能力；积好粮，就是要适应人民生活水平提高和消费升级，增加优质粮油的产量和储备；好积粮，就是要改善储运条件，减少产后损失，健全市场体系，做到随时可调，保证及时调到需要的地方、调到困难群众手中。

这正好与现代“粮食安全”概念的三个层面相对应。广积粮提高粮食产量、积好粮和好积粮保证粮食供应的稳定，进而起到平抑粮价的作用。其中，“积好粮”和“好积粮”是销区粮食安全工作的重中之重。在当前我国已基本形成粮食主产区、平衡区以及主销区的供需格局，但流通体制尚不健全的条件下，搞好销区粮食储备是非常关键的。粮食储备体系通过“丰则贵籴、歉则贱粜”的逆周期调控，减缓了粮食市场天然的季节性波动，极大地提高了国家应对各类自然灾害和突发事件的能力，发挥了“蓄水池”和“稳定器”作用。当前我国70%以上的粮食储备集中在主产区的储备结构显然存在较大的粮食安全风险。广东作为全国最大的粮食主销区，随着粮食需求的升级，缺口不断扩大，估计在2500万吨左右，自给率仅为35%。近年来广东全省粮食库存消费比约为33%，不足4个月的消费。因此，销区应该成为国家粮食储备布局的重点，切实做好“好积粮”的工作。

同时，“积好粮”为粮食安全提出了更高的要求，要适应人民生活水平的发展，提高优质粮油的供应和储备。我们曾在《粮食储备结构安全问题的思考及建议》一文中提出，当前的粮食储备主要以普通粮为主，容易造成储备粮的供应和市场需求脱节。以广东地区为例，假设大米价格波动过大，对于习惯了优质大米的市场而言，以三等早籼稻为主的储备粮恐怕难以胜任平抑市场的角色。而且，对于储备企业而言，与市场需求不一致的储备结构也难以保证轮换计划的顺利完成。对此，我们应深化调整储备结构，使之与时俱进，适应市场新需求。

从储备粮源结构看，政策性储备企业适当地增加进口粮食比例有利于充分利用国际市场进行调节。政府库存的作用在于通过“反向操作”而达到稳定市场的目的，而进口粮食储备比例偏低往往让政府的调控进退维谷。如果市场供不应求之时，政府为充实库存仍参与收购，便会起到“推波助澜”的逆向调控效应，这也是近年粮食最低收购价政策备受质疑的重要原因。利用国际市场则可以有效地解决这一问题。如2012年上半年，在玉米紧平衡的供需格局下，国家趁国外粮价低迷之时加大进口，既充实了库存，又避免了国内市场的大幅波动。

此举对广东销区意义尤为重大。由于具有地缘优势和对粮食质量的更高要求，多年来广东一直是我国粮食进口的主要市场，进口粮食包括泰国大米、优质小麦等。2012年进口大米对国内市场冲击较大，低价优势凸显，如果地方储备企业能把握时机，低价吸纳适当规模的进口粮食充实库存，就能一定程度减缓冲击，使国际市场服务于国内市场的稳定发展。

    在新的历史时期，面对国内外不断变化的经济政治格局，粮食安全的重要性更加凸显，我们任何时候都不能掉以轻心。